Uma breve avaliação sobre o projeto de LDO 2009

A lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) é um lei determinada constitucionalmente (art. 165) para integrar o processo orçamentário, fazendo a ligação entre o planejamento de longo prazo (Plano Plurianual) e o orçamento anual. Assim, ela: a) compreende as metas e prioridades; b) orienta a elaboração da lei orçamentária; c) dispõe sobre as alterações na legislação tributária, d) estabelece a política de fomento; e, e) estabelece os parâmetros para o legislativo, o judiciário e MP elaborarem as suas propostas orçamentárias.

Devido à importância dessa lei para definição das prioridades e para orientar a elaboração do orçamento, a Lei de Responsabilidade Fiscal ampliou as competências da LDO, para que ela se transformasse no principal vetor do ajuste fiscal. Não é por acaso que LDO passou a dispor sobre: a) equilíbrio entre receitas e despesas; b) mecanismos de contingenciamento; c) normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados; d) transferências de recursos a entidades públicas e privadas; e v) disposições relativas à reserva de contingência e à dívida pública (2). Desde então, definir as metas de superávit passou a ser o principal papel da LDO, porque a essa prioridade se submetem todas as demais (3).

A proposta de LDO 2009 apresenta pequenas inovações frente ao texto aprovado de 2008. A continuidade de política de ajuste fiscal mantém a meta de superávit primário de 3,8% do PIB para todo o setor público. Como a LDO somente disciplina os orçamentos federais, ela prevê que a União faça um superávit compatível com essa meta global, estimando-se que estados e municípios farão 0,95% do PIB de superávit. Os 2,2% que faltam cabem, portanto, às estatais (0,65%) e aos orçamentos fiscal e o da seguridade social (2,2%), que podem ser compensados entre si, para que a meta global do setor público seja atingida. Há vários anos, do superávit da União, um montante pode ser descontado para os Projetos Pilotos de Investimento (PPI) – um conjunto de obras prioritárias de infra-estrutura, que têm capacidade multiplicadora para a economia. Para 2009, a proposta prevê um desconto de R$ 15,567 bilhões, a título dessas obras.

Assim do ponto de vista orçamentário, a meta de superávit, descontados os valores do PPI, cai para R$ 52,9 bilhões. Mas, é preciso ressaltar que os métodos de cálculo de superávit praticados pelo BC (que são os que realmente importam, pois equivalem aos padrões internacionais) não admitem realizar esses descontos. Não é por acaso que o governo pratica superávits muito acima das metas da LDO. E, no próximo ano, medidas como a criação do Fundo Soberano, ou necessidades de políticas monetárias mais restritivas, poderão impor a pratica de superávits maiores.

Um dos pontos de maior interesse parlamentar na LDO tem sido a elaboração do Anexo de Metas e Prioridades da Administração Pública Federal. Para 2009, na proposta, elas correspondem a um subconjunto de programas e ações estratégicos vinculados ao projeto de desenvolvimento do Plano Plurianual 2008-2011, acumulando as principais ações do PAC e dos Planos setoriais. Trata-se de um conjunto já bastante abrangente de programações, mas é um mecanismo dos parlamentares buscarem influenciar na elaboração e na execução do Orçamento. A inclusão de uma prioridade não garante a execução, mas dispositivos da própria LDO buscam proteger essas prioridades, determinado que elas terão precedência na alocação dos recursos no Projeto e na Lei Orçamentária de 2009, devendo o governo justificar na mensagem o atendimento de outras despesas discricionárias em detrimento daquelas constantes do Anexo.

Somente para esse anexo há limitações para a apresentação de emendas, quantitativas (segundo a Resolução nº 1/2006, cada parlamentar, bancada ou comissão pode apresentar apenas cinco emendas) e qualitativas (além da necessária adequação ao PPA, nos termos do Parecer preliminar aprovado, o custo estimado total para conjunto das prioridades constantes do Anexo a ser aprovado não poderá ultrapassar R$ 21 bilhões).

Um dos anexos da LDO contém as programações que não podem ser contingenciadas, divididas em duas partes: as que são obrigações legais e aquelas protegidas pela LDO. Somente esse segundo grupo pode ser objeto de emenda.

Com relação à relação do ano passado, os acréscimos trazidos no projeto são: a) benefícios às pessoas atingidas pela hanseníase; b) ressarcimento às empresas brasileiras de navegação; c) assistência médica, odontológica e pré-escolar dos servidores; e) financiamentos no âmbito dos fundos constitucionais do Norte – FNO, do Nordeste – FNE e do Centro-Oeste – FCO; e f) defensoria pública.

Um dos aspectos obrigatoriamente tratados na LDO é a política de fomento. Embora pouco explorado pelo Congresso, é na LDO que são estabelecidas as prioridades que deverão ser observadas na utilização das diversas linhas de financiamento com recursos públicos, da política habitacional, agrícola, industrial, de desenvolvimento regional, de geração de emprego e renda etc.

As LDO têm sido utilizadas para suprir em parte a falta da lei complementar de finanças públicas. Assim, o conteúdo normativo dessas leis tem sido ampliado, pois precisam suprir, repetidamente a cada ano, o vazio legal deixado pela falta de regulamentação sobre finanças públicas. O governo, inclusive, pretende, enviar projetos de leis para tratar de temas específicos, já que inexiste disposição política para uma regulamentação geral.

As principais inovações no texto proposto para 2009 são:

1. com relação à execução descentralizada, explicita a necessidade de convênios para transferências às organizações sociais e as OSCIP; os registros já obrigatórios no SICONV serão acompanhados de informações (no SIASG) dos contratos celebrados pelo convenente no âmbito dos convênios, acordos, ajustes ou instrumentos congêneres;

2. com relação à identificação dos créditos orçamentários, obriga a indicação, quando for o caso, do produto, da unidade de medida e da meta física; proíbe a inclusão de dotações na modalidade de aplicação a definir;

3. com relação às proibições, flexibiliza o pagamento a servidores por serviços de consultoria ou assemelhados nos casos em que é possível acumulação de cargos (CF, Art. 37, XVI);

4. do relacionamento com o PPA, permite que o PLOA inclua programação constante de projeto de lei de alteração do Plano Plurianual 2008-2011;

5. da execução provisória se não aprovada a Lei orçamentária, fixa em três doze avos o limite de execução das despesas discricionárias de cada ação constante do PLOA, exceto bolsas de estudo, de residência médica e do Programa de Educação Tutorial – PET; com pagamento de estagiários e de contratações temporárias por excepcional interesse público e com ações de prevenção, preparação e resposta a desastres, da Defesa Civil;

6. da política de fomento, prioriza para a CEF e o BNDES o atendimento às necessidades, habitacionais e de emprego, de mulheres chefes de família.

Historicamente, a LDO vem abrigando dispositivos para facilitar a aprovação de reajustes para o salário mínimo e para proteger a aplicação mínima de recursos nas diversas áreas do orçamento.

Para o valor do salário mínimo, é preciso corrigir o texto para fazer a adequação às disposições aprovadas na CD e confirmadas pelo Senado Federal. O PL 1/2007 determina, para o período de 2008 a 2011, que o salário mínimo terá reajustes reais calculados pela variação do PIB de dois anos anteriores. A LDO ainda disciplina o aumento real em termos de PIB per capita, um valor inferior ao constante do projeto específico.

Na área da saúde, por exemplo, a LDO vem suprindo a ausência de regulamentação da EC 29 disciplinando o que pode e o que não pode ser considerado como ações de saúde, para efeito de determinação do mínimo a ser aplicado. Se a lei complementar não for aprovada, a LDO pode ser utilizada para estabelecer provisoriamente um valor mínimo maior a ser aplicado em 2009.

A importância da LDO é reconhecida e hoje foi transformada num dos principais instrumentos do ajuste fiscal. Cabe ainda estabelecer o seu papel normativo sobre as demais prioridades das políticas públicas, impondo ao Executivo outras determinações que contrabalancem a prioridade máxima do ajuste. Há possibilidades para tratarmos da expansão de políticas sociais, diferenciação das políticas de financiamento produtivo, normatização de transferências, dos investimentos em infra-estrutura, enfim das normas que disciplinam o uso dos recursos orçamentários e de fomento para o próximo exercício, suas prioridades e as metas do conjunto das políticas públicas.

Notas: