Em reunião extraordinária no último dia 4 de março o Conselho Monetário Nacional – CMN aprovou uma resolução que muda substancialmente as regras cambiais brasileiras.  Divulgada como uma medida que unifica os dois atuais mercados de câmbio (de taxa livre  e de taxa flutuante), a nova resolução tem uma abrangência bem maior do que parece e é uma importante desdobramento da abertura econômica que o Brasil  vem experimentando desde o governo Collor. Pois além de modificar as regras da troca da moeda nacional por estrangeira, a nova norma estabelece maior liberdade para que residentes possam dispor de seu patrimônio no exterior, sob qualquer forma, e dá maior grau de conversibilidade ao real.

Porém, ao contrário de outras decisões da área monetária, sempre consideradas relevantes e com reflexos benéficos sobre os fundamentos da economia e a trajetória da taxa de juros básica, a importância dessa resolução está sendo minimizada, tanto pelo Banco Central como por analistas da mídia. A mudança vem sendo apresentada como um aperfeiçoamento às atuais regras, que não implica em nenhuma inovação importante, apenas melhorando a transparência das operações atualmente realizadas. Ao alterar a normatização relativa às transações externas – em especial à conta de capital – as autoridades monetárias parecem não querer muita discussão sobre sua natureza e conseqüências.

As regras atuais: os mercados de taxa livre e de taxa flutuante

Até agora, as operações com moeda estrangeira se deram em dois mercados com regras diferenciadas, embora, desde 1999, operassem com a mesma taxa de câmbio: o mercado de taxas livres e o de taxas flutuantes.   O mercado de taxas livres abriga as operações de comércio externo e as operações financeiras decorrentes de empréstimos ou de investimento direto de estrangeiros e de brasileiros no exterior. Essas operações se dão mediante instituições financeiras autorizadas e a compra e a venda de moedas são realizadas mediante contrato de câmbio firmados pelas partes interessadas e as instituições intermediárias.

Já o mercado de taxa flutuante é uma espécie de excrescência criada para o dólar- turismo em 1988  e depois robustecida por regulamentações do Banco Central que inventaram as contas de não-residentes, chamadas de CC-5, em especial, as CC-5 de instituições financeiras não-residentes, ao final de 1992  (redenominadas para TIR – Transferência Internacional de Reais, em 1996 ). A diferença básica desse mercado em relação ao de taxas livres era o fato de suas operações não serem feitas mediante contratos de câmbio diretamente pelo comprador ou vendedor da moeda. A conversão era realizada pelas instituições autorizadas, que tanto podem ser financeiras – bancos autorizados a manter as contas CC-5 – como não-financeiras: agências de câmbio, agências de viagem e hotéis (meios de hospedagem). Algumas dessas instituições, como os bancos autorizados a manter as CC-5 (TIR),  podiam simplesmente realizar operações mediante ordem de troca de disponibilidades de moeda estrangeira em um outro país.

Esse mercado não seria estranho se ele se limitasse a pequenas transações de viajantes estrangeiros ou de turistas brasileiros no exterior. Mas no Brasil, com as CC-5, ele também operava transações de vulto, relativas a fluxos de capital, e foi historicamente deficitário. Sua expansão e importância iniciou-se em 1992, quando o BC autorizou a criação de contas para não-residentes em bancos no Brasil; nessas contas se podia converter livremente os dólares trazidos do exterior em moeda nacional e vice-versa, respeitado o limite do que tivesse entrado. Em 1993, o BC fez uma reinterpretação radical da legislação cambial brasileira, criando as CC-5 especiais, que podiam ser mantidas por instituições financeiras estrangeiras, podendo receber depósitos de terceiros – em reais ou em dólares. Mas, diferentemente das anteriores, os depósitos em reais nessas CC-5 podiam ser convertidos livremente em dólares e transferidos para o beneficiário indicado pelo depositante, sem nenhuma restrição de limite, inclusive ao saldo recebido em dólares.

Essa característica inusitada transformou as CC-5 em contas permanentemente deficitárias em dólares, e abriu o primeiro canal de transferência livre de disponibilidades de residentes para o exterior, desde o fim da Primeira República, em 1930. A mudança fundamental na regulamentação do mercado de câmbio, que trouxe conseqüências  econômicas e políticas relevantes para o país, foi feita também sem nenhuma discussão pública nem alarde na imprensa. Segundo interpretações, essa regulamentação das CC-5 foi feitas à margem da legislação vigente, que continua a não permitir transferência de patrimônio de residentes para o estrangeiro, exceto aquelas expressamente regulados em lei.

Mas as modalidades de transferência de disponibilidades de residente pelas contas CC-5, eram limitadas, apenas se admitindo remessas para constituir saldos em moeda no exterior. Posteriormente, passou-se a admitir outras formas de disponibilidades, possibilitando remessas de residentes para constituição de aplicações financeiras em fundos de ações em bolsas de valores do Mercosul, em fundos de ADRs brasileiros na bolsa de Nova York e na aquisição ou troca de participação acionária em empresas constituídas.  Essas aplicações financeiras e a manutenção de depósito em moedas eram, até agora, as únicas possibilidades de brasileiros manterem parte de suas riquezas no exterior. As aplicações financeiras estavam sujeitas a apresentação de documentação e ao limite de US$ 5 milhões, por grupo econômico e pelo prazo de doze meses.  E, em caso da dissolução do empreendimento, o residente deveria fazer o imediato retorno dos recursos transferidos, acrescidos dos resultados apurados com a alienação do investimento.

Mesmo assim, as contas CC-5 (TIR) serviram de canal, desde então, para a retirada líquida de mais de US$ 113 bilhões de dólares do país (1993-2004), sendo utilizadas por grandes e médias empresas e também por milhares de pessoas físicas. Parte dessas operações eram identificadas, outra parte, nem isso. Para esses últimos as remessas para o exterior eram uma forma de reciclar o patrimônio monetário de empresas nacionais ou estrangeiras ou de milionários brasileiros (ou aqui residentes), que voltaram ao país – às vezes no mesmo dia – como investimento estrangeiro; geralmente como propriedade de empresas off shore fictícias, sediadas em paraísos fiscais, principalmente latino-americanos.

Mas além disso, as CC-5 foram utilizadas também pelo crime organizado ou para evasão e lavagem de dinheiro resultante de sonegação fiscal ou de corrupção. Parte desse fluxo de dólares pela CC-5 – tanto legítimo como ilegítimo – foi objeto da Comissão Parlamentar Mista de Inquérito, conhecida como CPI do Banestado (2003-2005), que pelo seu potencial desestabilizador acabou sendo abafada, restando inconclusa. Porém, mesmo inconclusa, as investigações da CPI acabaram por criar uma imagem negativa das CC-5 na opinião pública, associando-a ao crime e à sonegação.

As novas regras da “unificação”

As disposições da Resolução n° 3.265, do CMN, que “unificou” os dois mercados cambiais, podem ser classificadas em três tipos: aquelas relativas à organização do mercado cambial propriamente dito; as referentes à manutenção de patrimônio de residentes no exterior; e, por fim, ao aumento da conversibilidade da moeda nacional.

Quanto à organização do mercado, as regras dizem respeito aos agentes que podem operar no câmbio, as exigências e obrigações a cumprir e os instrumentos utilizados. Uma mudança significativa é a adoção do contrato de câmbio como único instrumento para toda e qualquer operação, exceto aquelas de pequeno valor ou feitas mediante cheques de viagem, por exemplo. A generalização do contrato de câmbio tem a vantagem de melhorar a identificação dos beneficiários dos negócios.

A maior alteração introduzida na regulamentação do mercado foi a inversão da lógica até então vigente, quanto aos tipos de operações financeiras autorizadas. Até agora, o BC estabelecia os procedimentos que algumas dessas operações tinham que obedecer para serem contratadas, restando aos demais tipos de transações o exame e a autorização caso a caso. Agora, todas as operações comerciais e financeiras podem ser realizadas, tendo por base apenas a sua “fundamentação econômica e as responsabilidades definidas na respectiva documentação”, devendo aquelas aplicações no mercado de capitais observarem a regulamentação específica (quando houver). Como o mercado financeiro possui grande capacidade de inovação em suas operações e instrumentos, o princípio de que tudo é autorizado, ressalvadas as regulamentações existentes, concede ao mercado uma maior liberdade, dando ao mercado cambial uma amplitude inédita.

Mas é quanto a constituição de formas de patrimônio de residentes no exterior que a resolução mais avança. Até agora, como vimos, só era possível a um residente realizar remessas para manter um número restrito de ativos no exterior. Agora as disponibilidades patrimoniais de brasileiros podem ser transferidas e mantidas no exterior sob qualquer forma e em qualquer parte: ações, imóveis, ouro etc., desde que obedecidas as regulamentações do Banco Central. Aqui não se trata da liberdade de capital relativa ao livre fluxo de entradas e saídas de patrimônio estrangeiro, amealhado alhures, mas sim da transferência de patrimônio de nacionais ou residentes, constituído dentro do espaço econômico nacional, desde que se cumpra a regulamentação (se houver) e sejam pagos os tributos aplicáveis.

Segundo o Banco Central, tal disposição não muda a situação que de fato existe, já que era possível a qualquer residente remeter – via CC-5 – qualquer volume de reais, transformados em dólares, para o exterior. Mas tal afirmação não é inteiramente verdadeira, pois o restrito número de ativos permitidos, desencorajava as remessas de uma parcela dos potenciais investidores brasileiros no exterior. A contabilidade das empresas, por exemplo, tinha que ser maquiada para transformar as “disponibilidades monetárias” nos ativos que de fato possuíam no exterior, fazendo com que fosse impossível, especialmente para muitas empresas, utilizarem as CC-5. Ou seja, as regras um tanto estapafúrdias do “mercado flutuante” acabavam por impor certa fricção ao livre fluxo dos capitais para o exterior. Com a “unificação”, isso acabou, a facilidade de contabilização permite mais operações e atrai novos usuários.
Além disso, a resolução também permite a livre reaplicação dos recursos transferidos como aplicações financeiras, o que elimina a obrigatoriedade do retorno de aplicações por dissolução do empreendimento no exterior (aquisição de participação acionária).

Outro problema que a “unificação” resolve é quanto a recente “criminalização” das CC-5. O uso abusivo dessas contas por todo tipo de “investidores”, desde os respeitáveis banqueiros até sonegadores, corruptos ou simples bandidos, fato que veio a tona no relatório não aprovado da CPI do Banestado, acabou também por “queimar” esse canal de remessas, preparado à margem da legislação pelo Banco Central, desde 1992. Essa “criminalização” da CC-5 começava a inibir sua utilização por parte de muitos investidores. A nova regulamentação – ao liquidar o instrumento das CC-5 – serve também para eliminar um outro empecilho à liberdade dos brasileiros ricos de dispor de seus patrimônios onde bem lhes aprouver.

Esta facilidade nas remessas de capitais também retira a eficácia da obrigatoriedade legal da cobertura cambial para as exportações. Desde 1933,  para proteger a receita de divisas, os exportadores são obrigados a reverter em moeda nacional as divisas ganhas com suas vendas externas. Desde a criação das CC-5 (TIR), essa obrigatoriedade de conversão estava parcialmente neutralizada, pois o exportador poderia reenviar, instantaneamente, uma parte ou a integralidade da receita.  O que o limitava era o problema contábeis já comentados. Resolvido isso, a obrigação da cobertura cambial passou a ser meramente formal, podendo ser anulada instantaneamente, tendo apenas como custo, para o exportador, a diferença entre as cotações de venda e compra do dólar.

Por fim, uma outra mudança importante diz respeito à conversibilidade do real. O art. 35 da Resolução permite que possa ser pago em moeda estrangeira a obrigação prevista em moeda nacional desde que constante de contrato entre o residente e um não residente. Até então só obrigações compromissadas em moeda estrangeira poderiam ser nelas liquidadas, essa inovação aumenta, portanto, a conversibilidade da moeda nacional. Embora essa facilidade tenha maior repercussão em operações relativas a transações de bens e serviços, ela pode também ser utilizada em certas operações financeiras, a depender da regulamentação específica que o Banco Central venha a dar ao dispositivo.

As razões da “unificação”

Segundo o voto do Banco Central no CMN que deu origem a nova regulamentação, a razão da unificação dos mercados seria a existência de “assimetrias” entre as regras dos dois mercados, que não teriam mais motivos para existir. As novas regras, como a universalização do uso do contrato de câmbio, dariam mais transparência às transações. De fato, as “assimetrias” existem, mas elas se devem as incoerências da regulamentação ad hoc feita pela própria autoridade monetária – ao criar as CC-5 especiais – para burlar as disposições legais (que, aliás, continuam em vigor). Mas tal argumento parece-nos apenas formal. Uma das assimetrias citadas, por exemplo, a incompatibilidade entre a obrigatoriedade de cobertura cambial das exportações e a possibilidade de remeter remessas de disponibilidade via CC-5, permanecerá no agora unificado mercado cambial.

Um outro argumento para mudar o câmbio, que vem sendo utilizado por defensores de uma maior conversibilidade para a moeda nacional, é o fato de que a existência de dois mercados distintos, pode trazer insegurança aos investidores externos, já que a qualquer momento é possível se restabelecer cotações diferentes para eles, como acontecia até janeiro de 1999. O problema é que a existência de duas taxas diferentes pode determinar um diferencial de custo que torne inviável a conversão de operações que não partilhem o mesmo mercado. Uma das versões dessa argumentação tem por base o conceito de “insegurança jurisdicional” desenvolvido por Edmar Bacha, Lara Rezende e Pérsio Arida.

Mas tal argumento também não se aplicaria a “unificação” tal como feita por resolução do CMN. Pois, a possibilidade de existência de um mercado específico para transações financeiras está previsto na Lei 4.131, de 1962, que concede a competência de sua criação ao CMN. Não seria unificando os mercados agora por decisão desse órgão que se eliminaria a alegada “insegurança” dos investidores, pois como foi agora extinto, ele também  pode ser restabelecido a qualquer momento por decisão do mesmo órgão, inclusive com restauração de duas taxas cambiais. Desse modo, sem alterar a  lei 4.131, nada muda em relação à “insegurança jurisdicional”.

Por fim, como a própria autoridade monetária exclui qualquer impacto significativo da “unificação” sobre os fundamentos econômicos do país, também não poderia ser esta a motivação do CMN para a nova resolução.

Consideramos que, afora o fraco argumento formal do voto do BC, sobre as “assimetrias”, o mais provável objetivo da unificação seja a extinção da instituição das CC-5, pelo desgaste que sofreu o instrumento na opinião pública, e uma tentativa de legitimar a situação que já existe de fato relativa ao patrimônio de residentes do exterior, ampliando os tipos de disponibilidades aceitos para justificar remessas. A resolução resolve não só a atual situação de constrangimento à continuidade do uso das CC-5, especialmente por parte de grandes investidores nacionais ou de filiais de empresas estrangeiras localizadas no Brasil, como suprime a fricção resultante das restrições qualitativas ainda existentes ao livre fluxo de capitais com o exterior.

As conseqüências da mudança

O Banco Central não admita nenhuma conseqüência relevante da nova resolução sobre a economia brasileira. Mas essa opinião decorre de sua propalada avaliação de que a unificação não traz nada de substancialmente novo em termos de maior abertura da conta de capital ou da conversibilidade da moeda.

Porém, como argumentamos, as novas regras implicam, de fato, em aumentar a abertura da conta de capitais. Isso decorre da remoção de constrangimentos à utilização do mercado flutuante e da remoção de certos obstáculos ainda neles existente, especialmente quanto a liberdade de manter disponibilidades de qualquer tipo no exterior. A facilidade resultante implica em dar mais opções de operações aos agentes que já atuam nesse mercado, atraindo também novos investidores, o que reduzirá os custos de transação, inclusive as tarifas bancárias.

A maior facilidade para realizar remessas de capitais concede um grau de liberdade sensivelmente maior à conta de capitais. A permissão de liquidação de obrigações denominadas em reais no seu equivalente em moeda estrangeira também é um passo inicial no sentido de ampliar a conversibilidade do real.
Embora não seja de se esperar nenhuma mudança significativa imediata no resultado líquido das transações de capitais, consideramos que a nova regulamentação da unificação dos mercados cambiais trará um potencial aumento na volatilidade do mercado de câmbio e mais vulnerabilidade à economia nacional, com as conseqüências econômicas e políticas conhecidas. Entretanto, a quantificação desses dois fenômenos ainda fica por investigar.

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1  As opiniões contidas nessa nota são de inteira responsabilidade do assessor, não expressando necessariamente o pensamento de deputados ou do Partido Comunista do Brasil – PCdoB. Esse texto foi escrito com as informações disponíveis até 9 de março de 2005.
2  As regras da Resolução 3.265 entram em vigor em 14 de março, após a edição de regulamentação suplementar pelo Banco Central.
3  A unificação das duas taxas foi feita pela Resolução CMN n° 2.588, de janeiro de 1999, como medida para enfrentar a grave crise cambial e de fuga de capitais que sucedeu a desvalorização do real, em 13 de janeiro daquele ano, que resultou no abandono do regime de banda cambial e adoção da flutuação da taxa de câmbio.
4  Resolução CMN n° 1.552, de dezembro de 1988.
5  Circular BCB n° 2.242, de outubro de 1992.
6  Circular BCB n° 2.677, de outubro de 1996.
7  As referências a CC-5 refere-se às operações agora denominadas TIR – Transferência Internacional em Reais.
8  A constatação dessa ilegalidade fez com que procuradores da República impetrassem ação na Justiça contra Gustavo Franco e outros dirigentes do Banco Central que, em 1993, “criaram' a CC-5 especial, por burlarem a lei e por usurpação da competência do Congresso Nacional em legislar sobre a matéria.
8  Cf. BCB, Consolidação de Normas Cambiais, Capítulo 2, Título 7, Seção 1. Também se admite a remessa a título de empréstimos.
9  Valores superiores só eram liberados com a apresentação da documentação antecipada em até 30 dias da efetuação da remessa (Cf. BCB, Consolidação de Normas Cambiais, Capítulo 2, Título 7, Seção 1, Item 6).
10  Cf. BCB, Consolidação de Normas Cambiais, Capítulo 2, Título 7, Seção 1, Item 20).
11  Desde 1993 investidores sediados nesses paraísos cresceram no ranking de origem de detentores de investimentos estrangeiros no Brasil, inclusive em investimentos diretos. No quatriênio 2001-2004 a soma dos investimentos de sete desses paraísos (US$ 13,9 bilhões), liderados pela Ilhas Cayman,  totalizaram 20% dos investimentos totais no período, ultrapassando os investimentos dos EUA (US$ 13,5 bilhões) e empatando com os Países Baixos, o maior país investidor (US$ 14,4 bilhões) (cf. Nota à Imprensa do BC – Setor Externo – Quadro X, diversos números). (Certamente, nem todos os investidores desses paraísos fiscais são nacionais, mas, em contrapartida, os investimentos destes também tem origem em paraísos fiscais de outros continentes como também em outros países).
12  O limite de valor para remessas mais simplificadas nesse tipo de operação (antes de US$ 5 milhões) pode ser novamente estabelecido pela nova regulamentação a ser feita pelo Banco Central até o dia 14 de março, quando as novas regras entram em vigor.
13  Decreto n° 23.258, de outubro de 1933.
14  Além da prática do reenvio, exportadores ainda lançam mão do expediente de manter subsidiárias no exterior com o fim exclusivo de burlar a obrigação da cobertura cambial (cf. Gustavo Franco e D. Pinho Neto. A desregulamentação da conta de capitais: limitações macroeconômicas e regulatórias. Versão de 18 de junho de 2004, disponível em: http://www.econ.puc-rio.br/gfranco.
15  Na mesma data de aprovação da “unificação”, o CMN resolveu estender para 210 dias o prazo para os exportadores fazerem a cobertura cambial (Resolução CMN n° 3.266). O novo prazo é contado a partir da data do embarque. Antes o prazo era de até 180 dias após o embarque ou 20 dias após o recebimento, o que primeiro ocorresse. A dilatação desse prazo da internalização dos dólares desejada pelos exportadores ante a desvalorização do dólar frente ao real, vinha sendo articulado e defendida pelo Ministro do Desenvolvimento e Indústria, Luiz Fernando Furlan.
16  As emissões de bônus no exterior em “reais” (como aconteceu em casos recentes) , por exemplo, poderiam ser de fatos denominados na moeda nacional, com valor fixo de conversão em moeda estrangeira e não com o valor de face em dólar  com cláusula de equivalência em reais da data de emissão, como vem sendo feito.
17  Sobre a defesa de maior conversibilidade da moeda brasileira, ver Pérsio Arida, Por uma moeda plenamente conversível; Revista de Economia Política, vol. 23, n° 3; 2003.